编者按：
青年学术沙龙是上海日本研究交流中心的品牌活动之一，旨在为有志从事国际问题研究的青年学者和学生提供切磋交流、成长锻炼的平台，并通过邀请专家学者进行针对性点评等方式帮助年轻学者不断提高学术研究水平。近日我们围绕日本将于年底修订完成的“战略安全三文件”组织开展了沙龙活动，感谢多位与会青年精心准备并做了专题发言，我们在征得本人同意的基础上，精选了部分会议交流稿，近期将陆续在中心官网“研究成果”栏目及微信公众号刊登发布，以供读者共同研究探讨。
杨文辉 上海对外经贸大学法学院国际政治专业
日韩安全保障合作的距离感
【摘要】日韩安保合作是日本“战略性推进多角度、多层次安全保障合作”政策的重要组成部分，但由于共同防卫的收益不尽人意、对于切身“威胁”认知存在温度差，导致两国合作根基不稳；日韩执政当局支持率低迷引发行动自主权受限、保守政党同期执政连续性较差，导致两国合作预期欠佳，日韩安保合作仍保持若即若离的距离感。韩国尹锡悦政权当政以来，日韩关系融冰回暖、两国安保合作的距离迅速拉近。增进日韩关系、消弭安保合作暧昧的距离感符合日本的利益，因此在改定“战略三文件”后的日本新国家安保方略下，或将从寻求特有合作、明确威胁层级、保有基础利益、及时把握当下四个方面促进日韩安保合作。对此，中国需要深化经贸领域互利合作、继续扩大共赢机遇；克服安保交流软肋，寻求跨领域合作模式；加强沟通交流，管控分歧与差异，坚定信心、保持耐心、拿出决心加以对待。
关键词：日韩关系，安保合作，国家安全保障战略
1 日本对韩安全保障合作的现状
2017年5月至2022年5月韩国文在寅政权执政期间，日韩关系进入了自1965年邦交正常化以来最严峻的寒冬，双方经贸互惠、历史谅解、政治对话等一度降至冰点，安保合作也毫不例外地停滞不前。
一方面，日韩安保合作的水平较低。日韩两国相较各自与美国建立的军事同盟关系，相互之间仅于2016年签订了一项《日韩秘密军事情报保护协定》，该协定仅保证两国间军事情报不向第三方泄露，而并不强制双方的军事情报互换义务。2019年8月22日，作为对日本半导体材料限制出口的反制措施，韩国政府决定不再续签《日韩秘密军事情报保护协定》，使得这一唯一的安保合作制度走向破产。在美国介入后，虽然两国通过外交协商，韩国在协定废弃的前一日宣布撤回使协定失效的通告，《日韩秘密军事情报保护协定》的象征形态尚且得到保留，但其实际作用已是名存实亡。
另一方面，日韩安保合作优先级较低。在日本的国家安全保障体系中，《国家安全保障战略》和《防卫计划大纲》分别规定大致10年内日本的外交防卫基本方针以及防卫力水平，《中期防卫力整备计划》形成大致5年内日本的防卫预算，而一年一版的《防卫白皮书》则是上述“战略三文件”的具体落实。如下表1所示，根据历年《防卫白皮书》，2012年至2022年期间，日本对韩国安保合作的优先级从仅次于澳大利亚的第二位下降至澳大利亚、印度、东盟各国之后的第四位，日韩安保合作的战略重要性大不如前。
表1 2012年至2022年日本安保国际合作优先次序
资料来源：根据2012年至2022年日本各版《防卫白皮书》自制
2 日韩安保合作的隔阂与障碍
日韩两国间的安全保障合作存在若即若离的距离感。由于共同防卫的收益不尽人意、对于切身“威胁”认知存在温度差，导致两国合作根基不稳；由于双方执政当局支持率低迷引发行动自主权受限、保守政党同期执政连续性较差，导致两国合作预期欠佳，日韩两国安保携手的进路并非一马平川、下坂走丸，而是层峦叠嶂、险阻重重。
2.1 日韩安保合作的根基不稳
第一，日韩安保合作的基础源于共同防卫带来的收益。日本与韩国的防卫关系并非简单的双边关系，而是由美国一手促成、一手维护的三边关系。1951年，《日美安全保障条约》在旧金山签订，日本和美国就此结为盟友，美军驻扎日本并建造军事基地；1953年，《美韩共同防御条约》在华盛顿签订，韩国和美国也结为盟友，美军驻扎韩国并建立军事基地。驻日、驻韩美军不仅在冷战期间充当了美国“防止共产主义渗透”的哨网和前线，时至今日仍是美国印太战略的重要支柱，长期服务于美国的国家利益；相反，结盟驻军所带来的领土占用、财政消耗、军民冲突等矛盾则成为了日韩两国的国内问题。
在美日韩大三角中，若说日美、韩美两支发育健壮，而日韩一支相对孱弱，不如说正是日美、韩美同盟机制的高度成熟挤压了日韩防卫互助的空间。1987年和2007年韩国和日本已分别与美国签订了军事情报保护协定（GSOMIA），而为推动日韩之间的GSOMIA签订，美国于2014年12月倡导三国缔结了《关于美日韩情报共享的防卫当局间协定》（TISA），然而，当《日韩秘密军事情报保护协定》生效并正式运行后，却被认为其机能较TISA并不具有相当的价值。日韩的过分依赖反而使美国为它们提供的过渡机制成为了更加便利的替代性机制。若美国寻求逐步从亚洲脱离的政策，那么日韩将能够暂时忘却历史恩怨，进行一定程度的合作；而当美国对日、韩的承诺很明确时，日韩两国之间的合作就会出现问题，双边磨擦就会升级。
所以，就日韩安保合作的意义而言，美日-日韩-美韩的联盟联通，象征着美国拉起的对华、对俄、对朝包围网络的完整，时刻警示着美国在亚太军事威慑的存在，对美国而言的战略重要性远远超过对于日本和韩国各自的战略需求。而就日韩安保合作的作用而言，由于美国对东北亚事务的深度介入，以及凭借其霸权所能提供的丰富军备、资金、情报等，日本和韩国单独与美国合作便可撷其所需，而彼此之间无法提供更多有价值的资源。故，日韩的共同防卫并不能给各自带来超出现有机制的收益，两国自发进行安保合作的意愿并不强烈。
第二，日韩安保合作的目的在于应对共同的“威胁”。2022年2月13日，日本外相林芳正、韩国国家外交部长郑义溶、美国国务卿布林肯时隔五年举行会谈并发表共同声明，共同声明中除再次确认“美日、美韩同盟对于地区的和平不可或缺”、“承诺推进美日韩安全保障合作”之外，还将“谴责朝鲜发射弹道导弹、要求进行对话”、“强调台湾海峡和平与安定的重要性”、以及“依据乌克兰的局势遏制俄罗斯的行动”明确写入，将“韩国、美国、日本”需要联手应对的“共同威胁”范围确定为“朝鲜、中国、俄罗斯”。然而，纵使对敌我双方进行明确划分，日韩两国对于威胁的切身认知仍存在较大的温度差。
面对朝鲜，日本出于对自身安全的忧虑，并不希望半岛实现统一。战后改造，日本失去了正式的军队和持有核武器的资格，对于周边任何国家发展军事力量的行为都非常敏感，与其政治体制和意识形态天差地别的朝鲜，则更让日本感到恐惧。“对日本来说最坏的前景就是由朝鲜主导完成半岛统一，出现了反日的拥核国家，若此，日本必须大幅更改防卫战略。”另外，2002年日朝峰会披露出的朝鲜绑架日本人事件，则更令日本对朝认知蒙上阴霾，朝鲜被认为是日本“重大且紧逼的威胁”。反观韩国，2000年的韩朝峰会不仅没有加深半岛对立，反而让韩国人看到了与朝鲜对话的空间，激发了“同一民族、统一国家”的泛朝鲜民族主义意识，燃起了争取南北和解的希望。比起将朝鲜视为“主要敌对国”，韩国更愿意认为朝鲜是“有压力、但可以争取的潜在伙伴”。
面于中国，日本一方面处于传统大国遭到新兴大国取代的权力更迭适应期，尚未找到一条消化战略不甘、坦然接受权势下降焦虑、与中国妥善相处的道路；另一方面受到盟友美国遏华攻势的挤压，日本被迫放弃对美对华左右逢源的思路，在旧秩序与新秩序之间选边站队，推行“自由开放的印度太平洋”构想（FOIP）以对抗“一带一路”倡议，主动加入“印太经济框架”（IPEF）全部四个支柱的谈判、跟随美国搭建“去中国”的国际经济体系。而面对中国的崛起和国际公共产品的推广，韩国的适应能力、搭车热情则相对较高，不仅积极加入亚洲基础设施投资银行（AIIB）、签署“一带一路”对接韩国“欧亚倡议”的备忘录，而且于2015年签订《中韩自由贸易协定》、建立中韩自贸区，2017年宣布启动协定第二阶段谈判，2022年8月中韩外长会面，以中韩建交30周年为契机，表示“将加快中韩自贸协定第二阶段谈判，争取尽快达成一致”。
面对俄罗斯，日俄之间原本就存在北方四岛领土纠纷，俄乌冲突爆发后，日本表明支援乌克兰，并对俄施加了严厉的经济制裁和舆论指责，两国关系迅速倒退。加之，日本前首相安倍晋三的卸任和离世使得日本苦心经营的对俄“创造性外交”就此断线，岸田文雄未能通过内阁人事安排重续要人友谊，日本对俄政策又一次回到了外务省官僚所主导的“亲美反俄”路线，“日本已经进入了必须应对来自北方俄罗斯的威胁的时代”，对俄认知倾向较差。相反，韩国与俄罗斯之间不存在对立性矛盾，目前仍是“友好关系”，俄罗斯支持韩国推进半岛无核化，而韩国出于半岛地缘战略需要，愿意与俄罗斯合作以加强在海陆之间维持平衡的能力，对俄认知倾向较好。
日韩在对所谓“敌对阵营”的朝鲜、中国、俄罗斯的切身认知上存在差距，不仅使得两国规划安全保障合作计划的步调不一，甚至引起彼此看待对方发展战略的不信任感。一方面，日本顾虑韩国可能遭到非理性的民族主义情绪摆布、在趋利避害中选择奉行“事大主义”，抛弃美日韩三角准同盟结构，倒向中俄朝的怀抱，成为三面夹击日本的最后一把匕首。另一方面，韩国顾虑日本可能假借绑架问题，插足半岛事务；刻意渲染东北亚地区安全局势，为修改和平宪法、恢复“正常化国家”造势，重新图谋侵略扩张，复燃军国主义毒焰。
综上，日韩共同防卫的收益不尽人意、对于切身“威胁”认知存在温度差，导致两国安保合作的根基不稳。
2.2 日韩达成合作的预期欠佳
第一，日韩安保合作的达成度取决于执政当局的行动自主性。现代民主国家经由选举产生的政府需要最大限度争取人民的支持，人民对政权的支持度即是该政权的寿命限度。因此，在支持率趋于高涨时，政权领导人倾向于大刀阔斧地推进改革，推翻旧制，使政策更多染上个人色彩；而在支持率趋于低迷时，政权领导人倾向于谨小慎微、保持现状，沿袭前任以避免舛错。如下图1岸田文雄政府支持率及图2尹锡悦政府支持率所示，可以看出，岸田文雄政府和尹锡悦政府在执政期间的支持率均呈下降趋势，且分别于2022年10月和2022年7月首次不支持率超过支持率。对政权存续安危及自身政治生涯的担忧将促使两国领导人将执政目光优先转向国内政策以提振民心、维护统治，而一反先前恶劣的双边关系、迅速拉拢安保合作的对外政策安排则不得不向后推延。所以，尽管尹锡悦政府主动出击、岸田文雄政府积极回应，但两国国内低迷的支持率限制了当局的行动自主性，暂不允许日韩跨越分歧、重归旧好。
图1 岸田文雄政府支持率（2021.10 - 2022.10）
图2 尹锡悦政府支持率（2022.5 - 2022.10）
第二，日韩安保合作的连续度取决于保守政党的长期执政能力。当日韩两国同为保守系或进步系政党执政时，由于价值理念相对接近，能够更为轻松地达成相对稳定的安保合作；而当日韩两国分别由保守系政党和进步系政党执政时，安保合作较为困难且波折频发。2012年至今约十年间，日本政局安如磐石，保守系的执政党自由民主党稳坐第一大党高位，国会议席占有率超过50%；而在野党互斗现象明显，中小政党长期处于碎片化、分散化的边缘，无法形成一支统一的力量制衡自民党，因此，无论日本首相是安倍晋三、菅义伟还是岸田文雄，日本的对韩政策都能在整体上保持一致，拥有良好的可预期性。
反观韩国，2013年出身保守系新国家党的朴槿惠就任韩国总统，借2015年韩日邦交正常化50周年的契机，朴槿惠政府积极推行“双轨政策”，主张“将历史问题与韩日关系的其他议题分割开来，在坚持本国固有原则立场的同时，以务实的态度恢复与日本在安全和经济等方面的交流、合作，适度超越韩日矛盾，调整对日关系”，使首脑会谈、国防“2+2”等高层对话机制得以重启，达成了《关于美日韩情报共享的防卫当局间协定》及《日韩秘密军事情报保护协定》。但当2017年出身进步系共同民主党的文在寅大败洪准杓、安哲秀，出任韩国第19任总统时，历史、经济、安保问题又被重新相互挂钩，2019年作为对日本限制对韩半导体出口、并通过新版《出口贸易管控令》将韩国从出口管制“白名单”中剔除的回击，文在寅政府不仅对等地在《战略物资进出口公告修正案》中将日本移除“白名单”，且宣布不再续签《日韩秘密军事情报保护协定》，使日韩安保合作失去了唯一的制度保障；此外，2018年11月韩国最高法院判决日本企业三菱重工就二战期间强征韩籍劳工应向受害者支付赔款，但由于三菱方面未履行裁决，2021年9月最高法院再次下令变卖其在韩资产，引发日本抗议，而文在寅正是当年承接这一诉讼案的原告的代理人，直至2006年一直担任代理律师活跃于该案，可以看出，“文在寅与以往任何一届韩国总统相比，对韩国受害者都更加同情，对日本加害的历史事实更加了解，态度更加坚定”。在其治下，日韩关系再次冰封。2022年出身保守系国民力量党的尹锡悦的当选，使政权再次从进步系政党回归保守系政党，两国安保合作的势头重新萌发，伴随韩国领导人的更迭，韩国的对日政策阴晴不定，可预期性相对较差。
另外，与日本保守系政党一党独大的情况不同，韩国保守系政党和进步系政党势力平分秋色、相互角力，甚至现任尹锡悦政权所属的国民力量党在国会中仅拥有114席，略逊于第一大在野党共同民主党拥有的169席，“朝弱野强”的局势使得尹政权在对日推销“保守协力”时不得不斟酌来自进步系政党的强力牵制。
综上，日韩执政当局支持率低迷引发行动自主权受限、保守政党同期执政连续性较差，导致两国安保合作的预期欠佳。
3 日韩安保合作的前景及中国的应对
3.1 安保合作的回暖倾向
2022年3月9日尹锡悦以微弱优势赢得大选，5月10日宣誓就任韩国第20届总统，政权完成了从革新系的共同民主党到保守系的国民力量党的交接，两国保守力量时隔五年再次同台亮相，日韩关系陆续出席转机。
政府层面，尹政权亲日色彩明显，在推动日韩合作上积极利用美国平台。当选翌日，尹锡悦与美国总统拜登举行电话会谈、后日与日本首相岸田文雄举行电话会谈，一改2017年文在寅当选时美国、中国、日本、印度、俄罗斯的通话顺序，与2021年岸田文雄当选时仅将韩国置于第七位的会谈安排形成对比，显示出其对美、对日外交侧重的政权面貌。9月末10月初，美韩海军及日本海上自卫队在东海举行时隔五年的对朝反潜艇联合军事演习，与2016年至2017年朴槿惠、文在寅政权时期的联合军演相比，本次演习持续时间达两周之长，且三国舰队演练水域更为集中，距日韩争议的竹岛（韩称独岛）仅180公里，强调了三方以作战为目的的能力提升和情报共享，为暂搁领土纠纷、推动《日韩秘密军事情报保护协定》正常化创造了机会。10月末，韩国国防部表示“需要最优先考虑安全保障上的意义”，时隔七年接受了出席11月“纪念日本海上自卫队创建70周年”国际观舰仪式的邀请，事实上消解了2018年文在寅政权时期韩国海军驱逐舰用雷达照射海上自卫队巡逻机的冲突、以及对于日本悬挂军旗的责难。韩国的主动亲近，日本的积极回应，构成了双方重新面对历史和现实纠纷的信心，成为两国关系拉近、安保合作迅速回暖的动力。
民间层面，日韩公众相互认知趋于乐观，为双边安保合作创造环境。根据日本非营利智库言论NPO与韩国智库东亚研究院（EAI）于2022年7月至8月开展的第10回日韩共同舆论调查，如下表2所示，可以看出，日韩两国民众对于对方国家的良好印象以及对双边关系的重要性认知均明显向好，对于尹锡悦政权改善两国关系持积极态度，显示出强化日美韩三国军事合作的意愿。韩国盖洛普（Gallup）舆论调查机构于10月11日至13日开展的调查结果也显示，民众认为对日军事合作“十分必要”的意见（49%），超过了“不必要”（44%）的意见。公众接受度的提高，为日韩两国关系改善创造了良好的合法性环境，有助于减少安保合作相关政策推行的障碍。
表2 言论NPO第10回日韩共同舆论调查结果
资料来源：根据第10回日韩共同世论调查结果 日韩世论比较结果自制
3.2 日韩安保合作的发展方向
2022年内，日本将完成“战略三文件”，即《国家安全保障战略》、《防卫计划大纲》、《中期防卫力整备计划》的改定，形成全新的安全保障方略，丰富和完善“战略性推进多角度、多层次的安全保障合作”政策，并将其明确写入是其中一个要点。相较于日美、日澳、日印等多组合作关系，现阶段的日韩安保合作制度水平较低、优先级次序较低，多重因素影响下的合作根基不稳、合作预期欠佳是限制日本国家战略、地区战略继续延伸的一块短板。年中韩国政权更迭，保守系政党出身的尹锡悦执掌政权，由此全面开展亲日友好外交，逐步消弭日韩之间领土争议、劳工赔偿、军旗悬挂、雷达照射、协定废弃等历史和现实问题。日韩安保合作存在若即若离的距离感，但该距离感正在被渐渐拉近。
增进日韩关系、稳定日美韩大三角在东北亚的地区影响力符合日本的利益，因此，新安全保障方略下日本或将从四个方向增进日韩合作：第一，挖掘日韩安保合作框架下两国独有的合作领域、不可被日美同盟或韩美同盟单独替代的合作领域，发挥各自优势，提升双边合作的附加收益，增强两国的相互依赖关系；第二，在双边关系范围内重新明确共同面对的主要威胁、次要威胁、一般威胁，调控双方看待周边国家的认知温度差，降低对彼此发展战略的不信任感；第三，寻找日韩安保合作中最低限度的共同利益和制度安排，在长期应对韩国领导人更迭所导致的政治倾向调整时能够维持相对常态和基础的防卫合作；第四，争分夺秒把握当下韩国保守政权当政的时机，积极回应韩国亲近的意向，争取在岸田-尹政权期内达成尽可能多的合作，消解尽可能多的历史和现实矛盾。
3.3 中国的应对路径
中国、日本、韩国是东北亚地区体量最为庞大的国家，对本地区及相邻地区事务发挥着重要的影响，中日韩三边关系的健康发展不仅符合中国稳定与增长的利益，也符合地区乃至全球和平与繁荣的利益。面对即将成型的日本新安全保障战略和变化中的日韩关系，中国需要继续扩大共赢机遇、寻求多领域合作模式、管控分歧与差异，推动中日韩关系向着更加合理、更加稳健的方向发展。
首先，深化经贸领域互利合作、继续扩大共赢机遇。经贸关系是拉起中日韩三国互惠合作的纽带，2021年中国再度成为日韩最大贸易伙伴国，中日贸易额达3714亿美元，约占日本对外贸易总额的五分之一；中韩贸易总额达3624亿美元，约占韩国对外贸易总额的四分之一；同时，日本和韩国也互为第三大贸易伙伴国，三方经贸合作业已形成“你中有我，我中有你”的高度相互依赖关系。2022年1月1日，《区域全面经济伙伴关系协定》落地生效，中日和日韩间在多边层面首次拥有了自贸协定级别的制度安排，参与RCEP所带来的经济效益预计将使日本GDP增长2.7%，使20年后韩国GDP平均每年多增长0.14%，为两国长期经济发展创造了红利。基于此，中国应继续坚持以利益促合作，以经贸互惠消解战略不信的思路，与日韩两国共同把握开放机遇，在RCEP框架下争取突破中日韩自贸区谈判瓶颈；与日韩两国携手应对困难，在日元和韩元大幅贬值的挑战下争取形成东北亚区域货币汇率稳定的磋商机制，推动基于经贸互惠的中日韩三国关系活力与定力并存。
其次，克服安保交流软肋，寻求跨领域合作模式。中日、中韩之间虽然存在战争性军事行动领域存在多数的利益、理念不尽一致，协作推进较为缓慢，但在非战争性的军事行动领域，三方仍存在广泛的合作利益与合作机遇。依托中日及中韩防长会谈、香格里拉对话等双边和多边平台，中国仍可在海上搜索救助、开通海军及空军的直通热线、区域内打击恐怖主义防暴平暴、抢险救灾等方面与日本、韩国开展合作。从非传统安全领域开始逐步寻找、尽力扩大三方安保合作利益交汇点。
最后，加强沟通交流，管控分歧与差异。针对日韩两国存在的对华认知谬误，一方面，中国仍需重视对外传播能力建设、增强国际话语主动权，从官方的对话到民间的交流，不断阐明中国的立场和价值观，同时以实际行动证明构建“人类命运共同体”、坚持“和平、发展、公平、正义、民主、自由”的全人类共同价值的决心和信念。另一方面，中国还需明确划定战略红线，并向日韩两国清晰申明，避免偶发冲突、谴责恶意冲突，将矛盾控制在最小范围之内。延续中日邦交正常化50周年、中韩建交30周年的历史进程，坚定信心看待中国发展的正确道路、保持耐心培育向善向稳的中日韩关系、拿出决心为区域和世界的和平与繁荣做出贡献。
（本文仅代表作者本人见解，不代表上海日本研究交流中心立场）
